工作情况简报

　2006年第6期（总第 18期）

中国国际扶贫中心           2006 年6月2日

关于“新千年减贫战略：问题、经验与教训”

国际研讨会暨赴甘肃考察团考察情况

2006年5月23—24日，由中国国际扶贫中心和国际食物政策研究所联合主办的“新千年减贫战略：问题、经验与教训”国际研讨会在京举行。参加此次会议的有来自亚洲、非洲、美洲、欧洲等12个国家的扶贫机构（部门）官员、专家学者及11个国际组织、双边机构、非政府组织的代表100余人。国务院扶贫办主任刘坚，国际食物政策研究所所长Joachim von Braun等出席开幕式并致辞。中国国际扶贫中心主任张磊主持开幕式并致闭幕辞，国际食物政策研究所发展战略与政府治理部主任樊胜根对会议研讨情况进行了小结。会议着重讨论了新千年与会代表所在国在减贫事业中出现的新情况、新问题，交流了各国促进经济增长和社会发展的经验与教训。研讨会及随后赴甘肃考察情况纪要如下：

一、国内代表在研讨会上的发言要点

（一）政府官员：“政府主导”是中国减贫事业取得巨大成就的根本保证和根本经验；政府亟需改进权责划分，优化治理模式，完善资金分配方式，健全监督机制。

国务院扶贫办主任刘坚在发言中指出，今年是中国政府有组织、有计划、大规模扶贫开发活动20周年。多年来，中国政府始终坚持“政府主导，社会参与，自力更生，开发扶贫，全面发展”这样一条符合中国国情的扶贫开发道路，取得了巨大成就。刘坚还阐述了在“十一五”期间，中国政府在扶贫开发工作中需牢牢把握的“七个准则”：一是继续坚持紧紧瞄准贫困群体。二是继续坚持因地制宜实施整村推进扶贫开发。三是继续坚持加大对劳动力转移培训力度。四是继续坚持抓好产业化扶贫。五是继续加强扶贫资金管理和提高使用效益。六是继续动员社会各界积极参与扶贫开发。七是继续加强政府对扶贫开发工作的领导。

中国国际扶贫中心主任张磊认为，政府作为强制性制度供给的主体、管理和使用公共资源的主体和社会经济发展的直接干预者，在减贫中应起到主导性作用。总的来说，政府有三种主要的减贫措施：一是优化制度体系，建立能刺激生产主体积极性、维护市场竞争秩序的政治经济体制，赋予贫困人口平等的生存权、发展权，并实施有利于穷人发展的经济政治，为穷人提供发展动力，改善其发展环境；二是利用公共资源刺激经济增长，并优化经济结构，调节收入分配，创造发展条件；三是实施专门针对贫困地区和贫困人群发展的专项扶持计划。

财政部农业司副司长褚利明指出，中国政府的扶贫责任是由“立党为公、执政为民”的执政理念决定的，也是贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的需要，是社会主义制度的内在要求。并提出解决公共服务不均等问题是帮助贫困群众摆脱贫困的重要基础，合理界定各级政府事权和建立与事权相匹配的财权是解决农村公共服务均等化的关键。他认为，长期以来，中央强调责任，地方强调权力，缺乏联接权力与责任的机制。为此，建议政府对扶贫责的划分进行深刻反思，改进权责划分，优化治理模式，完善资金分配方式，健全监督机制。

（二）专家学者：社会资源的有效动员是化解贫困的主要路径；因地制宜划定贫困线标准有利于提高扶贫政策的实效；政府需要选择和调整适时的农村贫困瞄准策略。

中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军的研究表明，在我国已经不可能建立综合农协的制约下，目前只有以动员社会资源参与农村综合治理为基础，才能减少金融创新的风险。而如果单独推进农村金融部门的商业化改革，难以实现为三农服务的目标。为此，他提出两点建议：一是政府应该把涉农领域放开。让农民的合作组织免税进入这些能产生利润的领域，通过农民合作起来的规模经营可以生成规模收益；二是鼓励弱势农民参与农村合作社经济，发展内部的金融互助，弱化农村高利贷的破坏作用。温铁军着重强调，东亚国家的新农村建设已经证明，社会资源的有效动员是化解贫困的主要路径，并提出在动员社会资源方面我们迫切需要进行组织创新和制度创新。

贵州大学扶贫研究中心主任罗小朋提出，中国地区自然资源和社会经济发展差异非常大，不能简单划定全国统一的贫困线标准，必须考虑：（1）地区差别，如维持基本生存必需的食品和非食品消费结构、价格水平；（2）家庭差别，如家庭规模和年龄、性别结构；财产数量和种类；（3）贫困原因，如长期贫困还是收入偶然低于贫困线。法定贫困线的确定需要考虑预算约束和政策目标。并强调确定不同地区、不同类型家庭的贫困线标准不仅在技术上可行，而且有益于提高扶贫政策的指向性，有助于提高扶贫政策的实效。

贫困瞄准是扶贫开发工作的重要基础。广西省扶贫办外资项目管理中心副主任黄承伟认为，当前中国农村贫困瞄准面临的两大挑战：一是如何瞄准更多的贫困人口？二是贫困瞄准如何体现贫困的深层次特征。面对以上两方面的挑战，他提出未来中国农村贫困瞄准需要创新以下五个方面的机制：一是动态瞄准机制。二是分类瞄准机制。三是群众参与机制。四是参与式监测机制。五是扶贫资源传递机制。

二、国外代表在研讨会上的发言要点

（一）乌干达：改革与增长战略的扶贫成果

90年代初期的宏观经济稳定恢复为乌干达实行“消除贫困行动计划（PEAP）”、减轻贫困的政策铺平了道路。为了确保PEAP能适应不断改变的发展环境，乌干达政府部门每三年将对其内容进行修订，以整合新的政策，对应新的挑战。为了提供监测贫困减缓进程的可靠数据库，乌干达政府维持了长期的共享贫困评估和国内家庭调查计划。如今，家庭调查数据已经广泛地为众多学者所分析，证明90年代的恢复与增长战略为减轻贫困带来了巨大的影响。

（二）埃塞俄比亚：综合政策帮助贫困家庭效果更好

埃塞俄比亚的实践表明，人口流动主要会减少贫困人口数量，而现金付酬计划在惠及最贫穷人群以减少收入不平等方面则效果最佳。面向技术改进的计划会面临减少贫穷和土壤风化间的权衡问题。降低价格幅度，增加非农业工作可阻止土壤侵蚀，同时比技术改进效果更好。综合政策帮助贫困的家庭更好地克服有限财产的问题。同时使用现金付酬和降低价格幅度的方法在减少贫困和收入再分配方面效果最为显著。这种政策补充对财产少的家庭显得尤为重要。

（三）加纳：为缩小南北地区差别而奋斗

加纳的发展模式呈现出南北分离的特点，北方远远落后于南方。在上个世纪九十年代，加纳实现了持续的经济增长和贫困减少，但这样的增长并没有使北方三个贫困地区收益，而且使南北差距进一步扩大。由于北部地区基本上是一个移民净移入地区，移民的素质比较低，所以移民的报酬是有限的。这些无教育背景、无技能的劳力进入非正规的、工资较低的劳动力市场。这就意味着需要提高这些劳动力的教育水平和技能。研究表明，最根本的是，这个地区必须吸引生产投资以便激活经济发展和促进地区增长。国家必须在生产和社会基础设施的投资方面起到领导作用，从而创造一个吸引私有部门经营者的良好环境。

（四）印度：着力解决弱势群体的贫困问题

一是在中央及各邦都设置了职能完善的行政机构。中央设置了“贱民社会公平与授权部”和“贱民部落事务部”，为其他联邦各部、邦政府/联邦领地以及非政府组织活动提供财政支持。二是制订了明确的反歧视法律以及支持政策，赋予贱民和部落在经济、教育、社会和政策方面的充分权利。三是制订了一系列措施，帮助贱民改善生活设施，如饮水、住房、卫生、供电、道路及食物公共配送。四是按照贱民特别组成计划、部落子计划构建金融机制，建立了独立的金融制度，以便对目标方案分配资金。专门金融机构包括：国家贱民部落金融与开发公司、贱民与部落开发公司、国家Safai Karamacharis金融与开发公司。制订特别组成计划和部落的子计划，旨在规范来自邦及中央各部门的资金（及利益）流，用于贱民与部落的发展。

此外，与会代表还围绕城乡协调发展、欠发达地区的开发模式、NGO参与、国际合作等议题发表了看法和交换了意见。与会代表一致认为，此次会议提出了许多有价值的思路和观点，为我们下一步共同采取行动，实施更有针对性的减贫措施，提供了十分有益的借鉴。中国农科院国际农业农村发展研究中心协办了此次会议，联合国开发计划署、英国国际发展部、中国国家自然科学基金委员会、中国国际经济技术交流中心、澳大利亚国际农业研究中心为会议的召开给予了赞助。

三、赴甘肃省考察情况

根据研讨会日程安排，5月25日至28日，由中国国际扶贫中心副主任司树杰带队，研讨会的31名境外代表前往甘肃省进行了为期4天的考察。考察团成员来自美国、加纳、印度、巴基斯坦、乌干达、墨西哥等14个国家（国际组织）。通过对甘肃省定西市安定区景家泉乡官新村和天水市泰安县刘坪乡任吴村的实地考察及座谈讨论，外国官员、专家学者感触最深的有以下三个方面：

第一、对中国政府实施的减贫战略和在扶贫开发中总结创造的经验予以高度评价。

2004年上海全球扶贫大会以“无可比拟”、“感动世界”来形容和盛赞中国的减贫成就。此次考察中，埃塞俄比亚财政与经济发展部经济政策与规划司司长Getachew Adem先生在与天水市扶贫办官员交流时情不自禁地发出感慨：中国的减贫成就确实令人震撼，扶贫开发给中国贫困百姓带来的好处是实实在在的，中国的减贫成就如同中国的长城一样给他留下了深刻的印象。印度泰米尔纳都农业大学校长C.Ramasamy先生在任吴村农户家与村民黄世成共进午餐时说：我无法想象当地政府和人民是如何把原先的荒山秃岭变成现在的绿色梯田，以前只听说过中国的“愚公移山”的故事，此次甘肃之行让我看到在中国还有超越“愚公移山”的力量——那就是中国政府和人民齐心协力的减贫精神。

墨西哥社会发展部社会项目评估与监测司司长Gloria Rubio在座谈交流时说，墨西哥很多贫困地区的自然条件比甘肃省要好的多，但减贫效果却令人失望。她非常赞赏中国政府确定的“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫、全面发展”的扶贫开发方针，认为中国有组织、有计划、大规模的扶贫开发经验是通过二十多年的实践不断积累总结出来的，对世界发展中国家减贫事业是个巨大的贡献。她并表示回国之后会积极与相关部门协调，学习中国扶贫开发模式的成功经验，学习中国政府和人民的减贫精神。

第二、对中国政府组织开展的“参与式整村推进”的做法给予高度赞赏。

    柳坪乡任吴村位于泰安县东部，全村四个村民小组、264户、1278人。2000年全村年人均纯收入仅为98.03美元，是一个典型的浅山干旱贫困村。2001年9月，任吴村开始实施“参与式整村推进”项目，一年多时间即取得了良好的经济、社会、生态效益。2003年全村人均纯收入达到188.63美元，不仅彻底摆脱了贫困，而且奠定了持续发展的基础，村民的精神面貌也焕然一新。

考察团逐一考察了该村的优质林果园、乡村公路、梯田、温室蔬菜大棚、小学校舍等项目。乌干达农业现代化规划秘书处（PMA）主任Willie Odwongo在参观村民黄远贵家的温室蔬菜种植大棚时感言：“参与式整村推进”项目激活了农民的潜能，让农民有了被尊重和“当家作主”的荣耀。泰国发展研究所宏观政策研究室主任Somchai Jitsuchon在考察过程中得知村里实施的所有扶贫项目都是由群众投票选择时，他风趣地说村民的微笑已经给了他最好的答案。他同时表示，中国政府采取的“参与式整村推进”的做法，在国际扶贫领域是一个伟大的创举，它不仅让贫困老百姓摆脱了贫困，更重要的是为下一步可持续发展奠定了坚实基础。

第三、对我国扶贫开发中总结创造的一些实用技术（方法），表现出浓厚的兴趣。

由于九华沟流域年降水量仅为380毫米，当地政府和群众通过陡坡地兴修梯田，阻止水土流失，并通过在沟底建坝蓄水和各家各户修建水窖，解决人畜饮水，保证旱季补灌，实现降雨的人工分配。国际食物政策研究所发展战略与政府治理部高级研究员Sarah Gavian在观看农户家的水窖时谈了自己的看法，他说修建水窖确实是一项投资少、见效快的扶贫项目，在干旱地区它的重要性无与伦比。

印度泰米尔纳都农业大学农业与农村管理系副教授K.Uma对沼气入户表示出浓厚兴趣。她说，在偏远贫困地区，尤其是交通不便的山区，外部能源的供给是非常困难也是不现实的。贫困农民通过因地制宜地发展小尾寒羊、良种黄牛等圈舍养殖项目，一方面有效地避免了放养对自然资源和生态环境带来的损害，另一方面较好地解决了燃料、肥料稀缺的问题，一举两得，很有推广价值。

国外政府官员和专家学者一致认为，此次赴甘肃实地考察不虚此行、受益匪浅、感触颇深。在考察过程中他们还就如何加强扶贫资金管理和提高扶贫资金使用效益，如何关注和应对城市贫困问题，如何提高劳动力培训的质量和针对性等问题与中方代表和当地政府官员交换了意见。

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报：刘坚、高鸿宾、王国良同志

    中国国际扶贫中心理事会成员及单位

送：办机关各组、机关党委、办直属单位

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