| 2004-05-13 |
摘要：本文对全国2300多个县进行逐一筛选、分析，认为当前全国的3000万农村贫困人口，较集中地分布在6个省区的125个国家重点扶持的贫困县，而其中的61个县聚集着我国农村最贫困的大约为1500万的人口。在对其贫困原因进行分析的基础上，指出与一般贫困地区不同，这一特殊贫困地区需要具有创新性、高效性、长期性的扶贫措施。
关键词：中图分类号：F320文献标识码：A文章编号：1001－8409（2002）06－0076－04
国家实施的“八七”扶贫攻坚计划已基本完成，党中央、国务院确定在上个世纪末基本解决农村贫困人口温饱问题的战略目标基本实现。我国的扶贫开发工作取得了举世瞩目的巨大成就。由于我国地域辽阔，人口众多，经济发展仍处于社会主义初级阶段，区域经济发展不平衡，截止目前我国农村仍然有3000万贫困人口（占全国农村人口的3．2％）没有实现温饱。党中央、国务院对这些贫困人口高度重视和牵挂，把这一特殊人群的脱贫问题比喻为扶贫攻坚“最后的堡垒”。国家已经采取和正在采取措施，努力解决这些贫困人口的脱贫问题。我们在深入研究分析工作的基础上，对这一问题提出认识和建议。
一、3000万农村贫困人口的地域分布和贫困状况
（一）地域分布
1994年，国家“八七”扶贫攻坚计划开始实施。这项计划从全国农村选取了587个县，做为国家重点扶持的贫困县（简称国扶县）。国家统计局农村社会经济调查总队编印的《中国县（市）社会经济统计概要》（中国统计出版社，2000年9月版），提供了全国2300多个县经济发展的资料，其中包括587个国扶县的资料。1999年这587个国扶县，共有农村人口1．90亿，经济发展的平均水平是：人均GDP2573元，农民人均纯收入1427元，人均地方财政收入121元。
这587个国扶县，分布在全国27个省市区，有12个省区每个省区的国扶县多于20个——西部8个省区：西北的陕西、甘肃和新疆，西南的四川、云南和贵州，内蒙和广西；东部1个省：河北；中部3个省：山西、河南和湖北。这12个省区共包含451个国扶县，占国扶县总数（587个）的76．8％。为了分析判断当前的3000万农村贫困人口的区域分布，我们对这12个省区的所有县作以县为单位逐个考察，分别按照以下标准：①人均GDP低于2573元的80％——2058元；②人均GDP低于2573元的60％——1544元；③人均GDP低于2573元的50％——1287元，考察每一种标准下包含多少个国扶县。结果是：
人均GDP低于2058元（8％）的共有257个县，其中河北、河南、湖北和内蒙4省区只有7个县属于这一层面。
人均GDP低于1544（60％）的共有125个县，其中上述4省区的国扶县都高于这一标准，广西有3个县，四川有4个县属于这一层面。也就是说这一层面有118个县较集中地分布在6个省区：甘肃34个，贵州32个，云南20个，山西12个，陕西11个，新疆9个。这一层面125个国扶县共有农村人口3829万人，人均GDP为1402元（为587个国扶县平均水平的54．5％）。
人均GDP低于1287元（50％）的共有61个县，分布在5个省区：甘肃26个县，贵州12个县，云南12个县，山西8个县，新疆3个县。这一层面61个国扶县共有农村人口1915万人，人均GDP为1049元（为587个国扶县平均40．8％）如下表。
上述125个县和61个县是从全国2300多个县中筛选出来的，因此，获得的结果具有一定的准确性和可靠性。由此我们得出倾向性的推断：这125个县和61个县，是当前全国农村经济发展水平最低的区域。当前全国的3000万农村贫困人口，较集中地分布在上述6个省区的125个国扶县。其中的61个县，聚集着我国农村最贫困的人群，这部分农村贫困人口大约为1500万人。
自建国以来至今，在我国经济发展的各个时期，这些地区的经济发展和贫困人口的救济，一直受到从中央到地方各级政府的高度关心和特殊支持，经济发展水平和人民生活有了很大的提高和改善。但是，由于经济发展的各类制约因素太强，克服这些制约因素的难度非常大，这些地区的经济一直没有能够从根本上摆脱落后和贫困的状态。致使这些地区成为我国接受政府救济和扶贫最早、实现温饱和脱贫最迟的地区。——这是3000万农村贫困人口聚集区扶贫工作态势的显著特征，是与我国其余的经济欠发达地区、以及587个国扶县中的绝大多数县的显著区别。
在这125个县和61个县中，分别包含甘肃的34个县（共有农村人口1121万，占这一层面人口的29．3％）和26个县（共有农村人口871万，占这一层面人口的45．5％），各占这两个层面人口的最大比重，基于这一事实，我们以甘肃的这些县为样本，分析这些地区经济发展的特点，贫困的状况，从而能够基本上把握全国3000万农村贫困人口所在区域的特点。
587个农村国扶县分布统计（存在20个以上国扶县的省市区）
（二）贫困程度
我们以甘肃的26个县为样本进行分析。截止到1999年末，甘肃这26个到共有农村人口871万，人均GDP988元，农民人均纯收入586元。与全国587个国扶县平均水平相比较（1999年人均GDP2573元，农民人均纯民1427元），26个县人均GDP和农民人均纯收入分别为587个国扶县的38．4％和41．1％。与全国农村2300多个县平均水平相比较（1999年人均GDP6358元，农民人均纯收入2396元），甘肃26个县人均GDP和农民人均收入分别为全国农村的15．5％和22．9％。这一比例分析表明，甘肃26个县的农村经济处于很低的发展水平，这里的农村人口绝大多数处于极为贫困的状态。
二、贫困地区农村经济增长因素分析
上述分析的结果显示，全国587个国扶县，有451个县较集中地分布在12个省区（每个省区至少有20个国扶县），到上个世纪末，这12个省区中有8个省区已经基本解决农村的贫困问题，仅有61个极为贫困的县较集中地分布在甘肃、贵州、云南和山西4个省。为什么全国绝大多数国扶县已经基本解决了农村贫困问题，而这61个县从建国以来至今农村经济一直处于全国最落后和贫困的状态？有必要围绕61个县（以甘肃26个县为例）农村经济增长因素作深入分析。
（一）内部条件
1．硬环境恶劣：自然条件极其严酷
与甘肃26个县几乎面临同样的难题：这些贫困地区大多地理位置偏僻，地形复杂，气候条件恶劣，生态失调，自然灾害严重而且频繁，交通困难，信息闭塞。有的地区干旱缺水，人畜饮水困难；有的地区资源匮乏；有的地区地方病严重，如痴呆症、大骨节病等。严酷的自然条件成为当地农村经济发展强有力的制约因素。已经采取的各种扶贫措施，至今没有能够抵御严酷的自然条件。这些贫困地区总的说依然是靠天生产，靠天吃饭。遇到好年景就实现了温饱，遇到受灾年份就返贫。据统计，在河北、山西、内蒙古、河南、湖北等省，1999年贫困县已解决温饱的人口的返贫率分别达31．7％、35．8％、65．7％、43．2％、27．6％，安徽、河北、河南等省返贫人口分别超过100万人。在这些地区，长期以来“贫困——实现温饱——返贫”的周期性变化，就像冬去春来、四季变化那样自然和正常。而各种扶贫措施至今不能有效地遏制这种周期性变化。
2．软环境建设滞后：人文环境亟待改善
软环境是社会的政策、政务、法制、文化和教育等方面的综合。贫困不仅意味着低收入和低消费。阿玛蒂亚·森将真正的贫困视为是对人的基本能力的剥夺（收入则是实现基本能力的中间变量），基本能力包括健康状况、受教育的机会、社会公平等方面。贫困地区教育落后，卫生保健条件差，人力资本的质量很低。同时人口增长过快，越穷越生，越生越穷。一些地区实际的人口密度超过资源的承载能力多倍，造成对环境资源掠夺式的开采使用。由于交通不便，信息闭塞，干部群众的思想观念转变严重滞后。最终造成干部队伍的整体素质不高、经济体制改革进展迟缓、政策投入质量低，旧体制至今发挥着很大的影响作用，与市场经济的要求相距很远。同时严酷的自然条件和发展经济的极大困难，使得干部群众对摆脱贫困缺少信心，对政府的依赖思想很严重。
（二）外部因素
过去的扶贫思路和措施，在严重贫困地区收效不大。例如坚持就地脱贫，往外地移民数很少。无论是救济扶贫还是开发式扶贫，都没有从根本上改变当地经济的落后和贫困面貌。“投资少，见效快”的“短平快”扶贫方式，对这类贫困地区基本上不适用。
一些政府部门受短期行为的影响，只看到人的贫困，而回避地区的贫困。重视接受扶贫后的“第一次实现温饱”（这是考核扶贫政绩的指标），而忽视很高的返贫率。这样的扶贫是治标而不是治本。不提高贫困地区的经济发展水平，贫困人口不可能从根本上摆脱贫困。
对这些地区经济发展的资金投入，主要是各种贫困资金。与实际需要相比，资金投入的力度太小，无异于杯水车薪。由于这些地区所在的省为欠发达省份，本省对贫困地区经济的辐射和带动作用也较小。
三、3000万农村贫困人口如何从根本上摆脱贫困
在进行深入研究的基础上，我们提出自己的认识和建议。
（一）政府扶贫的指导思想有待创新
对这一特殊的贫困人群，政府扶贫的指导思想应该创新。①应该注重政治意义和社会效益，在这个前提下追求尽可能高的经济效益。落后地区的经济发展水平低，投资环境差，相对其他地区投资回报率极低，仅从经济效益衡量，向这些地方投资（无论是政府还是私人）在一定时期内都是低效率的，但若综合考虑安定团结、社会进步、公平等方面，其巨大的政治意义和社会效益这些地区的投资综合回报率却是相当高的。②既不能沿用过去的扶贫思路和扶贫措施，使这些贫困人口长期不能从根本上摆脱贫困，也不能采取政府长期把这些贫困人口“养起来”的做法。要为贫困地区彻底改变落后面貌逐步奠定基础，努力的目标应是长远利益最大化。③政府部门应该克服短期行为的影响，不应以追求短期解决温饱为目标。这些最贫困地区从建国以来就一直是我国扶贫工作的重点和难点，要有长期投入的准备。3000万农村贫困人口从根本上摆脱贫困，必须建立在贫困地区提高经济发展水平的基础上。
（二）国家对贫困地区实行政策倾斜
国家制定西部大开发的政策向“西部”倾斜，应该体现在财政政策、税收政策、投资政策和金融政策等具体政策上。在财政政策方面，国家应该加大对西部欠发达地区、特别是贫困地区财政转移支付的力度。在税收政策方面，国家对西部欠发达地区、特别是贫困地区应该实行特殊的优惠政策。在投资政策方面，国家应该下大力支持对西部欠发达地区、特别是贫困地区基础设施建设，以及发展教育、科技和医疗等事业。在投资性质上，应该考虑这类地区偿还能力很弱的特点，尽量多安排无偿投资、低利率投资项目。在金融政策上，金融部门应该对西部欠发达地区、特别是贫困地区的建设项目在投资和融资方面给予倾斜性支持。在此基础上，提高综合政策质量，加快软环境建设。
（三）国家加大支持贫困地区经济发展的资金投入力度
国家用于贫困地区开发的专项资金包括财政扶贫资金、以工代赈资金和信贷扶贫资金三部分。前两种主要用于基础设施建设和公益事业，后一种用于生产性项目，特别是种养业。实践证明，以往适用于一般国扶县的“投资少，见效快”的“短平快”扶贫项目，对3000万农村贫困人口聚集地区不适用。按照上述指导思想，今后国家应该按照规划分明分批向贫困地区集中地投入资金，加大资金投入力度；一方面要加大扶贫资金投入量，特别是加大工代赈资金投入（由业务部门发放管理，不存在资金挪用问题）；另一方面要加强扶贫资金瞄准有效性。中央扶贫资金主要用于水、电、公路以及农业生产性项目的建设，这些项目以县为单位集中发放，产生的效益当地所有人口都可享受。国家的各项扶贫资金或多或少地被这些县的全体农村居民平均使用了，非贫困人口几乎得到了同样的利益。同时，扶贫资金在发放到每个县时，更多是依据项目的可行性而不是贫困状况，许多贫困县因为拿不出好的项目而得不到需要的扶贫资金。
（四）制定贫困地区经济发展规划，因地制宜，分期分批地脱贫
解决3000万农村贫困人口的温饱问题，从根本上摆脱贫困，具有极大的重要性和紧迫性，但难度非常大。从目前我国的国力来看，使这么大数量的贫困人口同时实现脱贫，是不现实的。因此，国家有必要制定一项可行的、较严密的贫困地区经济发展规划。规划依据各个贫困地区的自然条件、经济发展条件和脱贫的主要制约因素，明确提出各个贫困地区扶贫攻坚的目标、任务和措施，并且提出各个贫困地区实施该项规划的时间顺序。某些资源条件极度恶劣的贫困地区，就地脱贫成效不大而且成本过高（将是一般国扶县的5至6倍）。应从实际出发，对这部分人口进行异地搬迁，据国家计委地区发展司根据各省规划数据统计，目前我国需要移民搬迁的贫困人口仍有1000多万，这也需要长期巨大的投入。
经国务院批准，国家扶贫开发重点工作县已经确定，并将立即付诸实施。使用了16年之久的“国定贫困县”称谓作废（《人民日报》2000年2月10日）。这次确定的扶贫开发工作重点县，贫困人口相对更加集中，正是今后全国扶贫工作的重点、难点。这也充分体现出国家下一步扶贫工作将直接针对最贫困地区的指导思想和战略方针。
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