| 2004-05-13 |
| 摘要：公共政策是对社会的价值作权威性的分配。考察政策分配对农民经济收入的影响，不仅能够揭示农民在分配体系和国家生活中的地位，而且能够揭示农民经济贫困的又一深层次的原因。 关键词：农民政府权利贫困 世界银行副行长尼古拉斯·斯特恩博士提出：“贫困的概念不仅仅体现在收入、教育上。世界银行定义的贫困有以下三个特征：第一是缺少机会参与经济活动；第二是在一些决策上没有发言权；第三是易受经济以及其他冲击的影响，例如疾病、粮食减少、宏观经济萧条。”据此，权利的缺失也是一种贫困。与城镇居民相比，我国农民总体上的经济贫困已是不争的事实。农民经济贫困与人地关系紧张和农业作为弱势产业紧密相连。“由城乡比较生产力差别决定的成分即自然差距率为1．65，这部分相对收入差别是由客观经济规律即广义价值论决定的，它们反映了社会分工和生产力发展的要求。”然而，2000年城镇居民人均可支配收入是6280元，农村居民人均纯收入2253元，两者之比为2．8：1，且农民收入增幅继续放慢。城乡居民收入差距已超出城乡经济本身的差距，要说明收入差距如此之大则必须在经济之外寻求解释。美国政治学家戴维·伊斯顿指出：“公共政策是对社会的价值作有权威性的分配。”考察政策分配对农民收入的影响是必要的，这不仅能够揭示农民在分配体系和国家生活中的地位，而且能够揭示农民经济贫困的又一深层次的原因。 一、工业化的政策取向与农民的尴尬 自鸦片战争以来，中国人一直都在寻求实现现代化。虽然在如何实现现代化的问题上认识不断深化，又不断地经历着试错过程，但有一点是共同的，即现代化是以工业化为导向的。罗荣渠先生在研究现代化问题时，根据第三世界发展中国家的经验提出一组政治命题：（1）一个国家的经济愈落后，就愈不可能从传统的政治体制向现代民主体制直接过渡；（2）一个国家愈落后，首先要解决的问题是国权问题（民族解放），而不是民权问题（个人解放）；（3）一个国家经济愈落后就愈需要强调权力集中，实行高度集权的权力运作，建立威权主义政府；（4）一个国家愈落后，工业化的启动就愈需要强大的国家导向和政治推动；（5）一个国家愈落后，农村势力（上层地主阶级，下层农民阶级）在社会变革中就可能发挥更大的作用。罗先生还认为：西方学者关于现代化与自由民主制同步发展的理论都是一种理想型的范式，而不是历史事实。 新中国在强烈的生存危机中进行着外源式的现代化，“中国人不得不进行一次史无前例的高度中央集权下的自我剥夺；在农村推行统购统销和人民公社这两个互为依存的体制；在城市建立计划调拨和科层体制；通过占有工农劳动者的剩余价值的中央财政进行次分配，投入以重工业为主的扩大再生产”。 为了民族的生存，牺牲个人和阶级利益来促进国家实力的提高具有一定的合理性，然而这里有一个“诺斯悖论”，即“国家的存在对于经济增长来说是必不可少的，但国家又是人为的经济衰退的根源”工业化初期，国家通过高度集中的体制来筹集重工业发展所需的资金，在缺乏外援的情况下，只能在国内将农业剩余产品转移到国家手中来积累建设资金。“如果通过提高农业税来增加财政收入，这种手段太直接太明显，容易激化矛盾，而以低价强制收购农产品则比较隐蔽。”国家在高度集中的体制下，以统购统销保证工农业产品价格剪刀差的落实，虽为工业化积累了资金却严重抑制了农业的发展；为确保农产品生产的劳动力和资金的投入，确保对农业剩余产品的集中有效提取，降低政府运行成本，便限制农村劳动力和资金向非农产业的流动。于是就有了合作化运动和逐步刚性的户籍制度及城乡二元分治的格局。种种决策虽然有来自客观形势变化的影响，但对生存危机的夸大，对革命时期管理方式的习惯性使用，以及对赶超英美的浮躁是造成农业萧条的主要原因。建国后的一系列失误尤其是农村工作的失误“在很大程度上，是出于主观原因，这方面与最高决策人毛泽东当时的理论认识不无关系。”“1949年以后…对国际上的危机估计过高，因此也反映过分。这种危机可以促进改革，但对国家建设、国内政治生活也有明显的反面影响”。 现代化需要农民与工人共同付出，而重工业导向的选择则使农业和轻工业陷入萧条。重工业是有机构成高，资本密集型产业，轻工业又疲软。两者都不可能吸收城镇以外的劳动力，因而农民便处于更尴尬的境地，而国家的城乡二元分治格局则阻止了农村剩余劳动力向城市的转移，限制了农民摆脱贫困的努力。由于建国初通过土改和政治动员调动起来的积极性，农民服从政府，为国家的工业化做出牺牲，并长期忍受超强度的农业剩余产品的提取，默默地生活在城乡二元分治的格局中。相当一段时间内农民吃饭问题都难以解决，农民的权利问题被忽视。 二、农民权利的贫困 国家发展战略的选择在使农民经济上尴尬的同时，也使农民在政治上处于尴尬的境地。国家为了保证工业化的进行而确立了户籍制度。户籍制度把居民分为农业人口和非农人口（城镇人口）。国家针对不同的人口采取不同的政策来治理，并由此形成城乡二元分治的格局。 户籍制度限制农民自由迁徙的自由，把农民固定在土地上。非农产业的用工制度明显排斥农村人口，限制农民选择职业，参与职业竞争以及寻求积极发展的权利。户籍制度限制了人力资源与生产要素的合理配置。 政府对城镇居民实行价格补贴、副食品补贴、粮油定量供应等。农民不仅没有分得这些好处，还要受工农业产品价格剪刀差的剥夺。在1959-1962年的三年自然灾害时，由于对食品权利的不平等分配，“饥荒也基本上是一个农村现象，而且人口非正常死亡最多的也是诸如安徽、河南和四川这样的农业大省”。 城镇居民可享受社会保障，有社会保险、社会福利，有免费住房和公费医疗等，这些构成城镇居民的非工资收入。“占人口总数20％的城镇居民享受89％的社会保障。”而农村人口几乎没有社会福利，社会保险很少，医疗也主要是自理。为了养老，农民只好多生孩子。社会保障作为宏观经济的一种调控手段是失败的，作为权利，又使农民边缘化。 “农业人口”已演化为不平等概念，是农民及其子女也厌弃的身份。农民及其子女除了少数参军、升学、提干、农转非而获得参与国家政治生活的机会外，很少有参与政治生活的机会。户籍制度还有世袭制度的特点，下一代从其父母那里继承了相应的户口、社会待遇、社会地位，致使男女恋爱也要认真考虑户口因素，农村户口往往成为恋爱和婚姻的障碍。农村还是历次政治运动受冲击者被放逐或下放的去处。所有这些使农民的人格心理受到极大的伤害。 政府对城市提供了很多公共产品和公共服务，如对城市交通、电力、电信、自来水以及其它基础设施的大规模建设，对教育的投入也大都集中在城市，使农民及其子女享受不到良好的教育，甚至不能很好享受义务教育的权利，这进一步加强了农民的不平等的社会地位，使农民及其子女在竞争中处于劣势，并进一步积累了经济贫困，导致收入上的“马太效应”，即穷者愈穷，富者愈富。 解放初，分得土地的农民焕发了极大的热情和干劲，而合作化和人民公社运动则使农民与土地相分离，农民事实上失去了土地的所有权和经营权。 回顾建国以来农民的生活经历，我们感到农民并非仅仅经济上的贫困，抑制农民生产积极性的，造成工农差距越来越大的往往是农民权利上的贫困。虽然难以定量说明权利贫困带来多大程度的经济贫困，但是分配的不公实实在在地阻碍了农业的发展，延缓了农村的现代化，使农民的生活水平得不到迅速改善。改革“为什么首先从农村突破呢？用一句话来概括就是农民在计划经济体制下最受损害最受压抑，改革的愿望最迫切，要求最强烈。”1978年以后的农村改革只不过使农民获得了土地经营权，即便如此，农村生产力已大为发展。改革的深入，生产力的发展，民工潮的涌动，极大地冲击着城乡二元分治的格局，户籍制度松动了。与城市户口相联系的特权如食物补贴、免费住房和医疗等正在消失，户口最直接的经济意义在很大程度上下降了，然而户口的政治意义仍然存在。国家的政策仍然有明显的城市偏向，城市投资多，保护最多的也是“民族工业”。相比之下，“对农产品的国内支持措施为负值，即国家不仅没有给农民以价格上支持，反而通过工农产品的价格剪刀差拿走了一部分本属于农民的利益，而对农民的补偿大部分又被转移到中间环节，农民没有真正享受到应得的好处。” 一些城市斥民工潮为盲流，同时出台限制民工流人的地方保护主义政策，在招工、工资、福利待遇等方面明显歧视农民工。城市户口被拿来向农民变卖，农民成为盘剥的对象。 政府垄断的相关行业对农村提供的产品价格高、服务差。如城市居民照明用电每度0．45-0．50元；同样用电，农民付的价格是每度1元左右。近几年，农业成本每年增长10％，这主要是农药、化肥、种子、电力等行业的垄断经营造成的。 “在城市，公共服务，如教育、医疗、图书馆、公共交通、消防、绿化，一般不会要求居民负担其全部费用。当城市兴建公共设施（如道路、桥梁、学校、公园）时，居民不必承担任何费用。”而农村所有这些几乎都要农民自己买单，农民还要负担相当一部分所谓的地方行政开支：（1）党政机构的“办公成本”，包括，A．办公室内条件的普遍改善，办公大楼的兴建；B．吃喝送礼的招待费用（主要应付上级部门的各种检查）；C．交通通信设备的现代化（县局委办主要负责人与乡镇第一二把手基本上配备轿车和手机）；D．有车必修路，乡县通路必须“硬化”。（2）干部的奖金与住房福利。所有这些导致“目前农民人均支付的税款相当于城镇居民9倍，加上上缴的各种杂费，则相当于城镇居民的30倍”。另外，农民还要支付一笔无效或低效的政绩工程费用。这样，中央制定的减轻农民负担的目标就很难实现。 伴随中国经济改革，农民逐步由服从政府到服从市场的转变。在服从政府的过程中，政府的过多介入损害了农民的利益。农民面对市场时，市场又不能解决公共产品的供给及收入的公平分配问题，且由于市场信息不完全和垄断存在，需要政府一方面保证公平的市场环境，另一方面提供教育、职业培训和社会保障等公共服务，但政府为降低管理成本往往选择了退出。农民始终在政治上缺少政治参与的机会，在行政上是被管理的对象，在公共服务上是最后考虑的群体，在社会保障和国家福利上处于边缘状态，在就业上缺少自由流动的权利并遭受各种限制和歧视（必须明确的是时至今日许多就业方面的限制并非是市场的选择，而是人为的设置）。 农民在国家工业化的道路上不仅牺牲了经济利益，而且公民权利严重缺失；农民不仅经济贫困，也表现为权利的贫困；不仅没有得到应得的利益，连公平的机会也没有得到。政策失灵和市场失灵都在加大工农和城乡差距。 三、权利贫困探源及帮助 人们习惯于这样的认识：工人阶级是先进生产力的代表，是领导力量；农民是小农，生产方式落后，是“一袋马铃薯”，一个个的，组织和纪律性都不及前者。于是农民只能是工人阶级领导下的同盟力量。这种政治上的界定就使不同的阶级具有不同的权力和权利。人们很少从宪法所规定的公民权利的角度来界定和伸张农民的权利。 中国传统的儒家文化，具有强烈的精英意识。农民仍被排除在精英之外，并被习惯性地看作传统意义上的“小农”。精英们以怜悯的目光俯视农民，很少深切面对农民的价值观念、精神欲求、主体感觉，很少看到社会变迁给农民带来的巨大的思想和社会心理变化，甚至把农民当作中国发展进程中欲弃不能的累赘。事实上，农民是“小农”，他们所拥有的财富太少，承担不起组织起来所需的费用；他们各自的利益在共同利益中所占份额太小，组织起来需要的费用与组织起来谋取共同利益相比往往是各自所付成本大于各自的收益，因而往往“看不到共同利益”，缺少相应的组织和集体行动来表达自己的要求。在强势的国家格局中，农民往往感到弱小无助而放弃申诉。于是公共政策总是不能很好地照顾农民的利益。只有当粮食危机或农民动荡不安时，“三农”问题才又受到重视，国家一直缺乏公平的、连续的、完整的“三农”政策。相比之下，城镇居民则有较好的利益表达，不仅如此，有些利益既得体总是力图固化甚至强化自己的有利地位。 中国是一个具有等级传统的国家，不同的等级享有不同的权利和待遇，在这个等级社会中农民处在社会等级的最低层，“先城市后农村，先市民后农民，以城市和市民为中心，把农村和农民仅仅作为外围与补给线”。 然而，农民正因为是小农，才经不起折腾；正因为经济贫困，承受力才极为脆弱；正因为权利严重缺失，才对等级特权过分扩张感到不平。政府对农村的高度控制使农村社会横向联系脆弱，农民缺乏社会关系资本，与政府之间的协商对话成本极为高昂，农民往往会放弃和平的对话，要么是默默地忍受，要么是空前激烈地上访。平时难以组织起来的农民，一旦群体利益严重受损，联合起来采取共同行动就极为自然--现在的农民毕竟不同于传统的农民，农民的权利意识在不断增强。这几年，层出不穷的农民集体上访应看作一种警示，引起反思。“在任何一次革命中，就像其他任何时期一样，难免会做出许多蠢事；当人们最后平静下来，以致能够重新进行批评的时候，他们必然会得出这样的结论：我们做了许多最好不做的事，因此把事情搞糟了。”农民历来就有人人都应该平等的观念（所谓“王侯将相宁有种乎？”）且是“不患贫而患不均”。“人们对不平等的关注反映出这样一种观念：源于机会不均等的经济不平等，比机会均等时出现的经济不平等，更加令人不能忍受（同时也更可以救济）。”进入WTO后，一步赶不上、步步赶不上的农民将更加窘迫。如果农民的权利得不到改善，那么在土地已不具有商品生产功能仅具有社会保障功能的今天，农民的生活将更加举步维艰。彻底打破城乡二元分治的格局，还农民以权利，给农民以创造的机会与空间，这是激发农民的积极性和社会发展的必然要求，也是解放生产力实现人力资源和生产要素合理配置的必然要求。加入WTO后，国家保护农业的政策空间大大缩小，对数量庞大的农民进行单纯的经济救济和支持是不可能完全解决问题的，也缺乏可行性。建立公平的惠及农民的再分配机制却是应该和可行的。保障农民政治、经济、文化等各方面权利是政府的义务，不能看成是对农民的施舍，这关系到国家的稳定与现代化建设。 | |
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